Мнение экспертов


Данил Бабков
Менеджер отдела по аналитической работе Дирекции по коммерческой деятельности ДТЭК Энерго

Учеба на ошибках: как не нужно реформировать электроэнергетику

30.01.2018

Самые яркие мировые провалы в назидание Украине.

Реформа рынка электроэнергии, стартовавшая в Украине, – не отечественное ноу-хау. Либерализация энергетики – это глобальная тенденция, выступающая одним из важных элементов структурных преобразований передовых экономик мира. Сама по себе реформа – благо. Однако есть и опасения, что в Украине она будет реализована «как всегда», то есть окажется далека от изначальных целей, что приведет к нежелательным последствиям.

К сожалению, такие опасения не беспочвенны. Мировая история реформирования энергорынков знает достаточно примеров, когда благие цели (активность трейдеров, увеличение объемов торгов, снижение маржинальности поставщиков и, соответственно, цен для потребителей) приводили к обратным результатам (дефициту мощности, недостатку инвестиций, росту цен). Вследствие чего власти либо по ходу процесса меняли концепцию, либо смирялись с провалом и вовсе отказывались от реформирования.

Поскольку украинская реформа энергорынка только начинает делать первые практические шаги, Mind обратился к эксперту с просьбой рассказать о наиболее негативном опыте и характерных ошибках ряда стран на пути трансформации своих энергорынков. Данила Бабков, менеджер отдела по аналитической работе Дирекции по коммерческой деятельности ДТЭК «Энерго», привел примеры самых громких провалов, известных мировой электроэнергетике.
   
Что такое открытость национальных энергорынков? До 80–90-х годов ХХ столетия в большинстве стран мира электроэнергетика с вертикально интегрированной структурой рассматривалась  как естественная монополия. Тарифы жестко контролировались государством. Но в условиях удорожания топлива, слабых темпов модернизации и опережающего спроса на электроэнергию система казалась малоэффективной. Страны начали поиск новых концепций работы, где превалировал подход разделения монополий с выделением из них компаний, способных к конкуренции, и предоставление права доступа к рынку новым производителям. Сегодня принято различать 4 модели (уровня) управления отраслью:

1. Регулируемая естественная монополия. Это стандартная вертикально интегрированная структура, при которой одна компания, благодаря положительному эффекту «масштабов производства», может снабжать потребителей с меньшими издержками (ценами)

2. Единственный покупатель (сегодняшняя украинская система). В этой модели конкурируют между собой лишь производители. Сфера генерации разделяется на множество независимых компаний, которые конкурируют за поставку электроэнергии единому государственному покупателю. По отношению к потребителю применяется та же монопольная система снабжения, как и в первом варианте 

3. Конкуренция на оптовом рынке. Организуется оптовый рынок электроэнергии, прекращается регулирование оптовых цен, производители напрямую договариваются с поставщиками, монопольно снабжающими потребителей на своей территории.

4. Конкуренция на оптовом и розничном рынках. В дополнение к третьему варианту раздел происходит в сфере распределения и сбыта электроэнергии в адрес потребителей. Распределительные компании контролируются как природные монополии (по территориям), а на месте одной сбытовой компании появляется множество независимых поставщиков. Создаются розничные рынки, где наблюдается конкуренция между сбытовыми компаниям и потребителями, прекращается регулирование розничных цен.

Сегодня степень «продвинутости» (открытости) национальных энергетических рынков выглядит следующим образом:

Горизонтальная шкала указывает на уровень зарегулированности (от 1 до 4 модели);
вертикальная – форма собственности энергокомпаний (чем выше, тем больше частных игроков).

Калифорнийский инцидент

Примером №1 внедрения новой рыночной среды и связанных с ней рисков, пожалуй, может служить ситуация, возникшая в энергетике штата Калифорния в начале 2000-х годов. США имеют федеративное устройство, поэтому там есть как штаты (их большинство), которые сохраняют высокий уровень государственного регулирования отрасли, так и штаты с либерализованными рынками.

Калифорния относится к последним, поэтому начиная с 1996 года реализовывала план дерегуляции энергетической отрасли аналогичный украинскому. Он состоял в ликвидации «последней регулируемой монополии», как называли в Соединенных Штатах систему энергоснабжения, и предоставлении потребителю возможности выбирать между несколькими компаниями-поставщиками.

Первым делом на розничном рынке, на котором оставались регуляторные цены, комиссия распорядилась снизить стоимость электроэнергии на 10% и заморозить их на пять лет. Однако вскоре после этого один за другим появились факторы, давшие возможность производителям электроэнергии повышать цену в опте:

  • повышенное потребление электроэнергии вследствие аномально жаркого лета (работа кондиционеров);
  • снижение уровня водности рек для работы ГЭС (спад производства).

Таким образом, генерирующие компании (в особенности компания Enron) получили карт-бланш для взвинчивания цен предложения на спотовом рынке. Если оптовая цена электроэнергии в январе 2000 года была на отметке 5 центов/кВт*ч, то уже в июле она выросла в восемь раз.

Прибыль производителей достигала 350%! При этом, когда цена на оптовом рынке спекулятивно завышалась, розничные цены продолжали оставаться на фиксированной, регуляторной отметке. В конечном итоге коммунальные службы (поставщики) просто были не в состоянии выкупить у электростанций электроэнергию по спекулятивным ценам и поставить ее потребителям.

Начался кризис: по штату прошла серия веерных отключений потребителей, а калифорнийские энергопоставляющие компании потерпели убытки – порядка $400 млн. В итоге правительство штата приняло решение о приостановке процесса реформ, наложении штрафов на генерирующие компании и возврате к регуляторной модели управления.

Опыт Калифорнии показал, что ситуация, когда оптовый рынок дерегулирован и цены на нем волатильны, а на розничном рынке существует верхняя планка по цене, может быть крайне опасной для всех участников рынка и потребителей. Главная ошибка тут – нарушение синхронности перехода к рыночным отношениям на оптовом и розничном рынке электроэнергии.

К слову, сегодня аналогичная ситуация наблюдается в Украине, когда тариф для населения не привязан к рыночному ценообразованию и не является экономически обоснованным. Мы, как бытовые потребители, оплачиваем около 70% реальной стоимости тарифа. До запуска новой модели рынка так называемый механизм кросс-субсидирования должен быть ликвидирован. В противном случае это обернется повышенными рисками для работы рынка.

«Нет страны прекрасней Чили…»

Чили – одна из первых стран, запустивших процессы трансформации энергетической отрасли путем введения конкурентного оптового и розничного рынков (1982 год). Больше десяти лет реформу можно было считать успешной: цены для потребителей снижались, а эффективность производства росла за счет притока инвестиций.  В развитии мощностей преимущество отдавалось парогазовым установкам, работающим на дешевом импортном газе из Аргентины.

Ситуация изменилась в 2004 году, когда Аргентина пересмотрела свою политику по экспорту газа и подняла цены. В Чили строительство ТЭС на газе приостановили, а топлива перестало хватать даже для уже действующих станций. Поставки альтернативного сырья для производства электроэнергии, такого как сжиженный газ или уголь, оказались дорогостоящими и требовали времени для проработки логистики.

Рост потребления электроэнергии, обусловленный дальнейшим развитием экономики Чили, привел к дефициту генерирующих мощностей и по законам рынка цени пошли вверх. Правительство Чили вынуждено было изменить концепцию реформ и вернуться к государственному регулированию рынка с переходом на двухсторонние контракты. Договоры и по сей день заключаются по результатам проводимых регулятором конкурсов.

Наличие спотовых рынков электроэнергии вовсе не гарантировало устойчивых «сигналов» для модернизации энергетического комплекса страны в целом. И развитие генерирующих мощностей в Чили происходило за счет небольших частных парогазовых ТЭС, пока природный газ оставался относительно дешевым.

Эта ситуация говорит о том, что развитие инфраструктуры, прежде всего путем долгосрочного планирования ключевых направлений, баланс межсистемных связей и стимулирование частных инвестиций, должні отслеживаться регулятором, профильным министерством для введения превентивных мер в случае кризисных ситуаций.   

Аргентина – реформы – 5:0

В начале девяностых в Аргентине наблюдался стремительный экономический подъем, отчасти благодаря масштабным реформам, ориентированным на рыночные отношения. Новые веяния не обошли стороной и электроэнергетику. Суть аргентинских реформ сводилась к разделению государственных монополий – вертикально интегрированных компаний, дальнейшей приватизации или передаче активов по договорам концессии.   

Первоначально реформа демонстрировала столь положительные результаты, что считалась образцовой. За 8 лет (1993–2001 годы) генерирующие мощности (газотурбинные установки) выросли на 25%, а оптовые цены упали в два раза. Это при росте электропотребления на 7% в год!

Ситуация изменилась в конце 2001 года в связи с резким политическим и экономическим кризисом в стране. Национальная валюта упала в три раза по отношению к доллару. А с учетом того, что цены по контрактам с иностранными производителями были привязаны к доллару, это могло привести к многократному повышению розничных цен для потребителей.

Правительство было вынуждено реанимировать директивную модель управления, ликвидировав тем самым конкурентный рынок. Инвестиции в частную генерацию тоже приказали долго жить, на смену им была организована государственная компания ENARSA, ответственная за стратегию развития энергетической отрасли.     

Как и в чилийском кейсе, контроль и прогноз энергетического баланса должны быть ответственностью государственных или независимых регуляторов. Степень надежности/уязвимости системы расчетов и рост финансовой нагрузки на потребителя должны мониториться. И в случае необходимости комиссия должна предлагать и внедрять целевые программы по ликвидации возможных рисков.          

А что в итоге?  

В каждой из рассмотренных стран первый этап постреформированного положения в отрасли проходил достаточно гладко. Никаких катаклизмов на рынке не наблюдалось, и реформы исправно выполняли свои функции.

Однако при возникновении кризисной ситуации для ее разрешения местные регуляторы прибегали к стандартному инструменту – откату к директивной модели управления. В лучшем случае реформы приостанавливались на неопределенный срок, а концепция пересматривалась и повышалась степень «продвинутости», в худшем – на конкурентном рынке ставилась точка. Правительство приходило к выводу, что целесообразной может быть только модель с единым покупателем (действующая сегодня в Украине). 

Произошедшие в странах кризисы послужили драйвером для выработки системного подхода к функционированию отрасли, чем и обязана сегодня воспользоваться Украина. Основные его постулаты основаны на следующем:

  • Синхронная дерегуляция оптового и розничного рынков. Свободные цены должны действовать как на оптовом, так и на розничном рынке электроэнергии. Должна присутствовать прямая связь между рынками. 
  • Популяризация/ликбез. В случае с максимальной «дозировкой» либерализации, каковая и планируется в Украине, где потребитель играет ключевую роль, может быть полезен опыт штата Пенсильвания. В свое время Энергетическая комиссия штата инициировала специальные программы для обучения потребителей выбору альтернативных производителей электроэнергии, провела рекламную кампанию, разъяснила преимущества конкурентного выбора производителя электроэнергии.  
  • Планирование. Создание регулятора, в функции которого должно входить планирование комплексного  развития энергосистемы, в том числе с учетом совместимости украинской модели рынка с моделями рынков соседних стран.

По материалам: https://mind.ua/ru/openmind/20181054-ucheba-na-osh...